其他文章, 文章 | November 1st, 2012 |

土地管理廢弛 房屋發展大患

黎廣德
公共專業聯盟政策召集人

發展局長陳茂波在10 月19 日發表文章,回應我早前的評論。特區官員願意更正過去黑箱作業的作風,公開討論土地政策,是比前任政府進步。準確掌握土地資料是發展局的責任,民間的分析只能建基於政府公布的數據,過去3 個月政府屢次把土儲數據愈說愈縮,令人憂慮這些資料是否客觀科學,還是另有政治考慮。

我提出的核心問題,是政府有否地盡其用?陳局長沒有回應,反而不厭其詳地解釋政府擁有的閒置土地如何不足,因此他將為香港人寸土必「增」。社會賦予政府公權力開拓和收購土地作公益發展之用,只要按部就班用心規劃,土地供應自會按需求增加。因此除非官員失職誤事,市民沒有理由擔心土地供應不足。

閒置土地不應存在

陳局長文中說「當局對於有可能提供作發展的土地,一定不會放過」,果真如此,又何來「閒置土地」?政府當然應該有「在準備中」的土地(例如正在從生地變熟地,但頂多花兩三年處理),但除非存在着無法解決的技術困難, 「閒置土地」根本不應存在。擺在眼前的事實,是政府嚷着不夠地發展——住宅、商業、特殊工業統統不夠地,卻把土地清單保密,讓土地長年空置,即使是一公頃也嫌浪費,何况有過千公頃?特區政府實在跟市民開了個天大的玩笑。

陳局長說「個別地塊是否適合發展須視乎一系列的因素,例如地塊本身的基建設施是否充足,和周邊土地是否配合」等,這是城市規劃的基本常識,政府官員在支取高薪後運用專業知識解決問題,更是責無旁貸,如今卻反過來成為丟空土地的藉口,實在匪夷所思。政府公布的閒置土地絕大部分已丟空3年以上,應有充裕時間詳細規劃,現在除了放入勾地表的19 幅土地,其他土地竟然「要先經技術評估後才可確定其發展可行性」,是制度漏洞還是主事官員失誤?

陳局長是專業會計師,理應明白資產管理的重要。任何一家發展商買入地皮時,必定詳細評估、制訂發展藍圖,土地狀况和價值的任何變化也須在年報內向股東交代。現在政府連庫存資產的發展潛力也弄不清楚,比上市公司還不濟,試問如何能說地盡其用?假若陳局長不敢追究前任局長林鄭月娥的責任,至少有勇氣要求地政規劃官員檢討吧?

騰空丁地無損政策

以丁屋用地為例,政府預留了933 公頃「鄉村式發展」土地,但林鄭月娥出任局長時已預計政府在未來5 年每年只批准1200 宗丁屋申請(詳見2010 年12 月1 日立法會文件),即每年需地約16.7 公頃,按此推算到2047年,丁屋用地的上限也不過585 公頃。政府本來沒有為原居民預留丁屋地的法律責任(陳局長對此沒有否認),但即使市民不情願地接受現行政策,只要政府不準備擴大原居民的特權,便可以騰空348 公頃「鄉村式發展」土地給全港市民使用。

發展局公開的數據有不少「水分」:例如本土研究社發現很多「未決定用途」、「港鐵上蓋」及「綜合發展區」可供住宅發展;《明報》偵查報道發現不少空置政府宿舍未有計入;一刀切剔除所有斜坡及通道的發展潛力也不妥當(詳見我於10 月19 日在主場新聞發表的初步回應)。若暫時接受發展局的數據,從附表可見,政府在閒置土地上有潛力興建46 萬間住宅單位,再加上私人發展商提供的單位,未來10 年,何愁缺地?這些估算是否可靠,全看政府公布的數據是否準確。根據《明報》本周一的報道,政府的住宅用地數據可能有重複計算之嫌,正好反映了發展局未能駕馭全局。


一經披露便能管理

管理學上有一句名言——「一經量度,便能管理」(what gets measured gets managed),放諸公共管治, 則是「一經披露, 便能管理」(what gets disclosed gets managed)。過去的土地政策黑箱作業,導致管理制度廢弛,不但令社會喪失發展機會,甚至連政府決策層也可能是受害者——想善用土地也無從入手。最近梁班子天天強調財政紀律,難道不明白資產管理正是財政紀律的核心?

善用土地的第一步是實行陽光政策,全面公開土地清單,讓香港人清楚每一塊地的現狀與發展計劃。陳局長承諾地盡其用,不能空喊口號;邀請市民共同監察,是確保官僚不會怠惰鬆懈的最佳辦法。

政府明明說正在修訂新界東北規劃,卻偷步花錢為新市鎮大賣宣傳廣告;明明知道新發展區在梁振英5 年任內連一個單位也不會落成,卻大做文章畫餅充飢,這只會給人不老實的印象。市民耐性有限,很快會看清真相:未來5 年的房屋供應離不開政府現有的閒置土地。梁振英政府指望在房屋政策取信於民,便應回歸正道,地盡其用,縮短公屋輪候期,加快復建居屋夾屋,開展鄉村式公共房屋,讓年輕一代對未來重建信心。

相關圖表

政府閒置住宅用地分類 土地面積(公頃) 可建樓面面積(百萬平方呎) 可建住宅單位(平均每間600平方呎)
已規劃住宅用地[1] 391 140 234,000
騰空鄉村式用地[2] 348 52 86,000
其他未計入用地[3] 160 86 144,000
全港總計 899 278 464,000
[1] 用地分類按照發展局公佈資料,相關地積比率參照香港城市規劃標準及指引:(R1)7, (R2)5,(R3)3, (R4,R5)0.4. (R/C)3。      
[2] 政府公佈的933公頃「鄉村式發展」土地,計及未來35年丁屋所需,仍可騰空348公頃;由於政府公佈資料不全,假設按照發展潛力均分三類,分別以地積比率0.4(RR5), 0.75(RR3) 及3(R3) 推算樓面面積。      
[3] 根據本土研究社分析,共有160公頃「未決定用途」、「港鐵上蓋」及「綜合發展區」等土地未列入可發展住宅土地,平均以5倍地積比率推算。    

[原刊於《明報》,2012年11月1 日]

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