信報專欄 | October 1st, 2007 |

2007-10-01刊載於《信報》專業眼

在過去兩周，這個城市添了兩道疤痕。一道是在光天化日下一座七十年歷史的中國文藝復興風格建築物公然被撕破的臉皮；另一道是在圍牆後那八十年歷史的佛門建築給靜靜拆骨的殘軀。前者發生在灣仔半山的景賢里，後者在昂坪山頂寶蓮寺。這是城市發展加快步伐時迫不得已的疤痕，還是好勝逞強、走入歪路時留下的創傷？　　自從特區政府在八年前起擁抱可持續發展為「區策」以來，誰能看得出城市發展的方向有什麼重大改變？

文物保育政策付諸闕如：今年初因天星事件而匆匆出台諮詢公眾的文件，還是三年前拿出來的老樣子，連封面也沒有翻新。因為居民到處反對屏風樓而忙於招架的規劃署，唯一向公眾交代的武器依舊未變：城市設計指引內的通風評估還是停留在自願性質階段，意思是發展商一如既往、毋須遵從。

可持續發展走對路嗎？

天星走了，皇后走了，屏風樓多了，藍天少了，在職貧窮人口十年內翻了近一番，去年庫房盈餘飆升至近六百億元：可持續發展走對路了嗎？

經過多年的推廣，大家對於可持續發展所倚賴的三條支柱：人（社會公義）、地球（環境質素）與繁榮（經濟活力），已經耳熟能詳。可是，港府網頁上從未提及的第四條支柱，卻偏偏是本城發展舉步維艱的原因。

從一九九二年巴西里約熱內盧的地球高峰會起，經過十五年的折騰，國際社會得到一個深刻的教訓：支撐可持續發展的第四條支柱，就是民主決策的體制。

任何發展決策均取決於價值判斷。關於「為誰發展？為何發展？」的核心問題，沒有社會大眾通過民主程序的授權，這些決策不但易受質疑，更難以鼓動民眾的熱情為未來的福祉而作出眼前的犧牲，要結合社會公義、環境質素和經濟繁榮的願景只會遙不可及。

建設第四條支柱有三重意義：其一、透過程序公義賦予公共決策廣泛的認受性；其二、促使所有影響發展和環境的決策能夠適時反映變遷中的社會價值；其三、鼓勵社會上不同意念的良性競爭，提升創意，從而在看似互相矛盾的政策目標中尋找出路。從正面看，只有第四條支柱才能建立政府與人民之間的互相信任，締造良好管治。

民主決策是第四支柱

第四條支柱的理論基礎，是可持續發展史上的里程碑《里約熱內盧宣言》中的「決策權從屬於下」的原則（Subsidiarity Principle）。正如歐洲很多實踐這項原則的市政府的經驗證明，將決策權交給最受決策影響的基層持份者才是最明智之舉。為了促使發展決策能夠公平、透明和讓持份者廣泛參與，最終的保證莫過於一套民主的憲政體制。

景賢里當眾遭毀容的鬧劇不僅揭示了官員拖延誤事，更暴露出一套長官意志至上、缺乏民主決策程序的機制，是如何與社會價值脫節。

或許寶蓮寺在深山之上的故事，可以給我們更深刻的教訓。沒有誰知道為什麼寺內最古老的佛門建築可以不須要提交文物評估給古諮會討論而獲得拆卸批准；更沒有誰知道這是否與寶蓮寺的住持正好是特首選舉委員會內雄據一方的委員有關。

一個缺乏民主授權的政府，難以容得下一套開放公眾參與的決策機制，因為民主決策的結果可能違背了這個政府的真正需要，令主事官員陷入兩難之局。什麼是這個政府的真正需要？這自然離不開它的權力來源的利益。對於一個並非由市民普選產生的政府來說，信任人民得冒上極大政治風險。

「參與樽頸」無法解開

可以預見，曾特首在下周發表的施政報告中將會學懂更多的公民社會語言：「公眾參與」不僅是「公眾諮詢」，「夥伴關係」不是「由上而下」等等。可惜目前的政治現實是，所有公共政策的諮詢已經走到一個「參與樽頸」。參與的最終目的在乎影響決策：不管參與形式多新穎，參與人數多廣泛，一場又一場由官員主演「權在我手」的公眾參與遊戲始終會被報以噓聲。

皇后碼頭事件促使古物諮詢委員會召開有史以來的第一次公聽會，是古蹟保育史上最廣泛的一次公眾參與。可是參與的結果能夠打動委員們的良心，卻沒有動搖有關官員逆向行使「權在我手」的決心。這是「參與樽頸」的最佳示範。

皇后碼頭、景賢里和寶蓮寺等事件的意義遠超於保育與開發的爭議，這些疤痕正好活生生地說明了建立第四條支柱的迫切性。可持續發展的成敗正繫於此。

下次你在城中路過，發現另一道疤痕的時候，你可會想起無數人在默默構築的第四條支柱，還欠你的一雙手？

公共專業聯盟主席