信報專欄 | January 4th, 2012 |

金融監管改革的樓梯響

甄文星

公共專業聯盟

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自小以來的印象，是銀行乃儲蓄財富的地方，安全可靠; 可能是這種錯誤印象，使大量市民在不知就裡的情況下，透過銀行購買了高風險的金融產品，結果導致小投資者在二零零八年的雷曼迷你債券風波中損失慘重。事隔兩年，整體金融監管制度除了小修小補外，並無明顯進步，依舊是那麼不合時宜。

要說明本港金融管理體制的漏洞，應先從基本監管原理說起：全球主要監管體制的政策目標基本上同出一轍，包括：（１）維持和促進市場的公平性、效率、透明度、秩序及競爭力；（２）減低市場的系統性風險；（３）促進金融機構的健全及穩定；及（４）向市場內的投資者提供保障。

全球四大金融規管模式

金融智庫Group of Thirty[1]在雷曼兄弟申請破產後約一個月，發表了研究報告，把現行的規管體制分為四大類：

（１）以機構法定性質劃分(Institutional Approach):

針對保險公司、銀行、證券投資公司等金融機構設立專門監管機構。以前的金融機構分類清晰，主要從事單一或「份內」業務；現時的金融產品和服務橫跨幾個界別，難作簡單分類，以至出現部份產品及業務不受監管，或陷於「一業多管」的困境。中國、墨西哥、香港的監管體制屬於這種模式。

（２）  以功能劃分(Functional Approach):

因應不同金融功能如「銀行業務」、「投資服務」、「物業管理」、「保險」等設立專門監管機構，同樣面對現代金融產品和服務跨界別、監管分工困難的問題，但沒有針對機構進行監管，也未能有效回應市場變化，容易忽略衍生風險，好像二零零八年金融海嘯的骨牌效應便是。意大利和法國均採用此種體制。

（３） 綜合/單一體的管理機構(Integrated Approach) :

設立單一監管機構監理金融業內所有機構及業務，可以對每個機構的整體業務及健全性有全面的監管，有助降低市場的系統性風險，也沒有監管分工的弊病。可是，單一監管機構由於是唯一的監管機構，其成敗便更具關鍵作用。監管機構本身的質素至關重要，倘若產品和服務監管上出現遺漏，便無法發現市場問題。英國是首個實施此制的國家，德國也採用了類似體制。

（４）  雙峰模式(Twin-peak Approach) :

就金融機構的穩健性和業務操守兩方面各設立一個監管機構，旨在維持整體金融系統穩健性的同時，也監管金融機構的業務操守，藉以保障投資者。雙峰監管模式降低了對金融系統穩健性的關注程度，卻對金融產品和服務實施更有力而一致的監管，在市場透明度、健全性和投資者保障方面，都比較理想。澳洲及荷蘭正在採用這合時的體制。

證監應接收銀行證券業務監管

香港的監管體制按機構法定性質劃分，保險業監理處、金管局及證監會分別負責監管保險公司、銀行和證券投資公司，整體效果強差人意，而對投資者保障一項，更明顯存在漏洞，尤其是有關銀行證券業務的監管。現時銀行銷售的證券產品是由證監會審批的，但其銷售手法則由金管局監理。再者，同樣是投資產品推銷手法問題，證券行和銀行竟然由不同機構按照兩套標準來監管，難以保證公平。更何況投資產品日新月異，金管局是否具備相關知識監察銀行，頗成疑問，雷曼迷債事件便是明證。

迷債影響普羅投資者，歸根究底，是銀行以誤導手法銷售產品，而金管局未能有效監管。證監會主動介入調查花旗銀行推銷迷債的手法，也間接證實現行監管制度存在漏洞。時至今日，金管局和證監會信誓旦旦的改革承諾，還是未見影蹤，恐怕很大機會不了了之。

G30的報告認為以機構法定性質劃分的監管體制並不足夠，還要納入以功能劃分的元素。由於本港金融監管體制難以在短期內改為雙峰模式，較易實行的措施是把銀行旗下的證券業務（包括其推銷手法）改由證監會監管，這將有助消除上述提及的雙重標準，及能善用證監會在監察證券業務的專才及經驗，避免迷債事件再次發生。金融海嘯之後，全球各大市場紛紛著手「修身」，香港若抱殘守缺，金融中心地位勢將被其他城市取代。

 

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[1] Group of Thirty 是由美國聯儲局前主席Paul Volcker及經濟學家Jacob Frenkel領導的金融經濟專家小組