2010 年 11月25日 刊 《信報》專業眼
梁繼昌
公共專業聯盟副主席
www.procommons.org.hk
甚麼叫靜靜地諮詢?
財經事務局早前發出名為「建議成立獨立保險業監管局」的諮詢文件，列出三個改革重點：(一) 成立一個在財政和運作上獨立於政府的保監局; (二) 將保險業中介人（即保險經紀及保險代理）納入法例直接規管範圍，保監局將透過發牌制度直接監管中介人的操守; (三) 成立一個法定上訴審裁處，處理保險公司及保險中介人就保監局的有關決定提出的上訴。
然而，諮詢已於十月中草草收場，亦未引起坊間熱烈討論。其實國際金融服務業監管改革是G20自華盛頓峰會及金融海嘯後每年的重要議題，其長遠影響實在不能忽視。香港作為國際金融中心，對金融監管體制改革，何以這般草率了事?
架床疊屋 徒自製漏洞
將保險業監管職能從政府部門調離至一個獨立監管機構，是與國際標準看齊的做法。事實上，保監處的運作過去已飽受業界及投保者的批評，詬病主因是由政務官及公務員主理的保監處，思維及效率均追不上金融市場的發展。
對於成立一個新的獨立監管機構，筆者卻有很大保留。從發達經濟體系的經驗來看，精簡金融業監管機構的數目，是大勢所趨。從英國、澳洲、新加坡等地的監管改革經驗來看，精簡勢頭是對的，因為愈多監管機構的存在，規管制度就愈不整全，而金融產品或服務人員的行為，也就更易跌入兩個或者更多監管機構的監管隙縫中。而市場參予者亦會利用不同監管機構的互不從屬關係，及可能在監管細節上完全未能配合的情況下鑽空子，實行所謂監管套戥 (regulatory arbitrage)，令金融產品或服務人員不受任何一個機構的監管。迷債事件正是一個監管套戥例子，我們不希望見到這樣的災難再次發生。
應由現有法定機構獨立監管
保監局的監管職能為何不能由一個現有監管機構來兼任? 這樣政府只須增加該機構的資源和賦予其法定新增權力，便可達到預期監管效果。而這現存監管機構可以為證監會或積金局 ─ 該兩機構的執法人員不單對監管法例有豐富的執行經驗，能夠為保險業規管帶來技術上的協同效應，兩者的現有基本監管功能亦與保險業沾上不少關係。諮詢文件估計，成立一個獨立保監局須一次過撥款五億，初步估計須招聘二百多名員工（保監處現時員工編制是一百二十三人）。由一個現有的監管機構接管保險業監管職能，比起新建一個監管平台，成本可大大減低，政府可就這建議作量化可行性研究。
從私人機構合併的經驗來說，擴大現有監管機構職能至少在行政、財務及資訊科技平台上節省人力及資源。雖然保監局在成立後是自負盈虧，財政來源基本依賴發牌收入，但畢竟牌費是保險業界的營運開支，而且會轉嫁至投保人身上，以消費者來說，監管成本及監管風險愈低就愈有利，擴大證監會或積金局的職能是絕對可以考慮的途徑。
在監管運作上，現時除了與投資掛鈎的保單須被證監會查閱及批准外，其他所有保險產品都不受規管; 政府應檢討這樣的做法是否適合投保人。我們相信所有保單（包括人壽及非人壽）最少應遵守一定的基本原則指引，例如公平原則、足夠的透明度、標準冷靜期、在保單中引用範例、簡單的語言和適當的字體等。
有盈餘非亂設機構的理由
另外，對於一些涉及持牌保險中介人以外的銷售保險產品的情況（例如銀行的職員），銷售人員的銷售活動及手法，必須符合保險業監管機構對保險業中介人的法則及指引。長遠來說，要確保消費者利益，銀行職員銷售保險產品亦必須取得保險監管機構發出的有關牌照。
建議中審裁處的職權亦過於狹窄，投保者對於保險業中介人行為或對於保單的投訴是否一概都應經由獨立審裁處聆訊，而非先由監管機構先調查及內部處理?
最令人失望的是，政府對於監管文化的思維，仍處於上一個世紀。數星期前與政府官員開會討論醫療改革的第二次諮詢文件，文件指出若實行自願醫療保險計劃，政府將另外成立監管機構監管醫療保單，官員亦承認政府從沒有考慮過財經事務局和食物環境衛生局可共用一個跨局監管機構，以節省開支及促進效率。政府是否因為來年庫房多了點盈餘而非要大灑金錢、多搞幾個法定機構不可?